Мировая практика организации работы международных наблюдателей на выборах

Уважаемые коллеги!

Для меня уже стало доброй традицией, выступая в этих стенах, анонсировать новые издания ЦИК России.

Так было в 2011 году, когда я презентовал наше издание «Международное наблюдение. Сборник документов и материалов», в котором были собраны практически все документы, регламентирующие международное наблюдение и которое можно без преувеличения назвать Настольной книгой международного наблюдателя.

Так было в прошлом году с подготовленным авторским коллективом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации изданием «Международные избирательные стандарты. Сборник документов и материалов» (Третий выпуск).

Сегодня я хочу презентовать Дипломатической академии несколько экземпляров уникального в своем роде (и не только по объему) издания «Избирательное законодательство и выборы в современном мире». Это уже третий выпуск данной серии, который охватывает страны Азиатско-Тихоокеанского региона. А уникальность данного издания заключается в том, что оно знакомит читателя с основными положениями избирательного законодательства и практики проведения выборов в 39 государствах Азиатско-Тихоокеанского региона (в сопоставлении с Российской Федерацией) за последние 12 бурных в конституционно-правовом и электоральном плане лет.

И еще позвольте представить вам книгу «Дистанционный мониторинг. Выборы в Бундестаг ФРГ 22 сентября 2013 года», подготовленную нашим бывшим коллегой, а ныне Председателем Совета Российского общественного института избирательного права И.Б. Борисовым. Хочу отметить, что это издание появилось на свет как результат успешного использования силами российской общественности разработанной в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации методики организации и проведения дистанционного наблюдения за выборами в первую очередь в тех странах, куда не приглашают российских наблюдателей.

Перед тем как перейти к освещению мировой практики организации работы международных наблюдателей за выборами (а мы должны говорить о выборах демократических) и с учетом того, что 10 дней назад – 15 сентября отмечался Международный день демократии, позвольте высказать некоторые соображения относительно нынешнего состояния демократии в мире, поскольку отмечать, в общем-то, было нечего, ибо демократия в чистом виде выродилась, а такие понятия, как «борец за демократию» или «демократические ценности», сегодня у многих вызывают изжогу и отторжение.

В Энциклопедии, например, написано, что демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса.

Всем было бы счастье, если бы не одна проблема: Вашингтон признает только ту демократию, которая признает Вашингтон. Едва ли не каждое слово из Энциклопедии входит в противоречие с современной моделью демократии, внедряемой по всему миру Соединенными Штатами. О каком «методе коллективного решения» может идти речь, если все решения принимаются единолично США? То же самое касается и «равного воздействия участников на исход процесса». А само понятие «воздействие» сегодня трактуется только с приставкой «силовое» и означает оно, например, «демократические бомбардировки» Афганистана, или Ирака. «Если у вас нет демократии, то мы летим к вам».

Существует устойчивая точка зрения, согласно которой Америка занимается экспортом демократии по всему миру. Это не совсем так, потому что экспорт в буквальном смысле означает вывоз в другую страну товаров или услуг. Их можно купить, а можно от их приобретения отказаться. В случае с демократией по западному образцу от ее приобретения отказаться невозможно. Речь таким образом идет не об экспорте, а об экспансии – то есть расширении зоны влияния одного определенного государства.

Но даже если бы речь шла о торговле демократическими ценностями, США занимается недобросовестным предоставлением товаров и услуг. Да еще демонстрируя при этом хамское отношение к покупателю.

Например, в прошлогоднем послании Конгрессу Барак Обама поставил Украину в один ряд с Тунисом и Мьянмой, строительство демократии в которых поддерживают Штаты. Митинги и беспорядки на улицах украинских городов, по мнению американского лидера, говорят о развитии демократических свобод в стране.

Насчет Туниса сложно сказать, но на месте украинцев я бы точно напрягся при упоминании Мьянмы, куда еще несколько лет назад европейцу соваться было опасно для жизни. Но Украине такое «соседство», по-видимому, нравится.

Когда-то Альбер Камю сказал: «Демократия – это не власть большинства, а защита меньшинства». Но сегодня действует совершенно иная формула: «Демократия – это не ограниченная никакими законами и опирающаяся на прямое насилие власть демократов».

Можно сказать еще проще: «Высшая форма демократии – это абсолютная диктатура настоящего демократа (читай Б. Обамы)».

Место и роль международного наблюдения за выборами в деятельности международных организаций

Выборы занимают особое место в политической жизни государства. Их исход во многом предопределяет дальнейший суверенный вектор развития страны, ее политических и государственных структур, институтов гражданского общества. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократической общественно-политической элиты, ответственного избирателя. Для успешного решения столь важных задач существенное значение имеют качество законодательства о выборах, демократическая практика организации и проведения выборов, а также их признание участниками избирательного процесса и международным сообществом. Именно поэтому основными целями международного наблюдения за выборами и референдумами должны являться защита и поощрение избирательных прав и свобод человека и гражданина, содействие выполнению международных обязательств государств по проведению демократических выборов и референдумов, а также поддержка устойчивых демократических институтов и верховенства закона.

Вместе с тем мы видим, что современный этап развития общества сопровождается все более жесткой схваткой нескольких мировых проектов, претендующих на развертывание собственных представлений о будущем человечества. Здесь необходимо отметить, что реализация отдельными государствами стратегических программ установления мирового господства через насаждение угодных политических режимов (поддержка оппозиционной и революционной деятельности) традиционно прикрывается якобы обеспечением таких целей международного наблюдения за выборами как защита прав человека, распространение демократических ценностей и свобод, борьба с коррупцией, терроризмом и т.п.

Было бы сложно оспаривать важность борьбы с электоральной коррупцией, обеспечения деятельности конструктивной политической оппозиции и защиты прав человека и гражданина в любом современном государстве, если бы речь не шла об использовании этих деклараций как предлогов или поводов для информационно-пропагандистского, финансового, политического и военного вмешательства во внутренние дела другого государства, полной или частичной ликвидации его национального суверенитета и формировании управляемой извне системы органов государственной власти и управления.

Таким образом, в рамках так называемого государственного «непризнания итогов выборов» вопрос народного волеизъявления извращенно превращается в вопрос внешнего (т.е. международного) непризнания результатов национальных выборов. Самыми убедительными доказательствами тому являются упорное непризнание убедительной победы Президента Сирии Башара аль-Асада в ходе выборов 3 июня с.г., которые, кстати, прошли в беспрецедентной атмосфере свободы, демократии и национального энтузиазма, который проявил каждый сирийский гражданин, несмотря на террористические угрозы в адрес организаторов и участников избирательного процесса, а также неутихающая американо-еэсовская истерия вокруг результатов референдумов в Крыму и Севастополе.

Существующие методики международного наблюдения за выборами

Различные задачи, стоящие перед различными международными организациями, предопределяют разнообразие существующих методик международного наблюдения за выборами. Поэтому было бы некорректно говорить о преимуществах или недостатках той или иной методологии. Однако если сравнивать схожие по целям и задачам методики международного наблюдения, например, ОБСЕ и СНГ, то следует подчеркнуть, что на сегодняшний день в рамках Содружества Независимых Государств разработана наиболее полная и развернутая демократическая правовая база организации и проведения международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами. Кроме того, стандарты демократических выборов, основные параметры организации международного наблюдения, статус международных наблюдателей, гарантии его реализации впервые в мировой практике закреплены в обязательном международном документе – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, а организация международного наблюдения за выборами и референдумами – в Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 года, новой редакцией Рекомендаций для международных наблюдателей от СНГ по наблюдению за выборами и референдумами от 16 мая 2011 года. Немаловажно и то, что основные нормативные акты по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами приняты межпарламентскими и иными уставными органами СНГ (Межпарламентской Ассамблеей СНГ, Советом министров иностранных дел СНГ), а не вспомогательными административными органами ОБСЕ (например, БДИПЧ).

Немаловажно, что, как и СНГ, ряд международных организаций, в частности Совет Европы, при проведении международного наблюдения за выборами и референдумами уделяют большое внимание международному наблюдению за применением новейших технических средств голосования, в целом – проведению электронных выборов. Внедрение электронных способов голосования как на участках, так и дистанционно является важным элементом, облегчающим постепенное возвращение непосредственной, или прямой, демократии, которая позволяет гражданам государства общаться с государственной властью непосредственно в интерактивном режиме. Но эта форма демократии делает ненужным огромный отряд международных наблюдателей-туристов, чье мнение в основном не только не обобщают пославшие их миссии, но иногда даже и не учитывают, оставляет без работы многочисленных наблюдателей внутри страны, потому что в этом случае наблюдателями становятся все люди, получающие возможность непосредственно наблюдать за выборами и вступать в непосредственный диалог с государственной властью.

Тем не менее, этот предварительный контрастирующий вывод не означает, что необходимо незамедлительно сворачивать международное наблюдение за выборами, которое еще себя полностью не исчерпало или рассматривать его как отживающий исторический анахронизм. У него еще есть значительное позитивное содержание, которое необходимо последовательно раскрывать и совершенствовать.

Дистанционный мониторинг избирательных кампаний

Впервые данная методика, разработанная, как я уже говорил, в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, была применена в ходе комплексного дистанционного мониторинга хода избирательной кампании по выборам Президента США 6 ноября 2012 года российскими профильными НПО – Российским общественным институтом избирательного права, Ассоциацией некоммерческих организаций по защите избирательных прав "Гражданский контроль", Российским фондом свободных выборов, Международным институтом новейших государств, Центром прикладных исследований и программ, Центром социальных и политических исследований "Аспект" и региональной общественной организации "За демократию и права народов".

Методика дистанционного мониторинга предполагала исследование Интернет-ресурсов, в первую очередь, начиная от официальных сайтов избирательных органов, органов власти федерации и штатов, сайтов некоммерческих организаций различной направленности, экспертов и других, и анализа, сопоставления полученной информации в открытом доступе с обязательной её проверкой через другие источники.

Результаты мониторинга выявили, что большинство общепризнанных принципов демократических выборов, исполнение которых является международным обязательством США, не были в полном объеме соблюдены при организации прошедших президентских выборов.

К примеру, президентские выборы никоим образом нельзя считать всеобщими, например, потому, что ныне действующий Президент США, кандидат от Демократической партии Барак Обама победил с перевесом в 326 тыс. голосов избирателей всего в восьми так называемых колеблющихся штатах. При этом в США около 26 млн. американских граждан с правом голоса не были зарегистрированы как избиратели, около 5,9 млн. граждан США лишены права голоса в связи с обвинением в совершении преступления, в том числе 2,6 млн. граждан, отбывших наказание, а 6 млн. человек, пришедших 6 ноября 2012 года на участки для голосования, не смогли найти себя в списках избирателей.

К аналогичному заключению пришли и миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ по наблюдению за выборами в США, которые в своих отчетах, начиная с 2002 года, в том числе и 6 ноября 2012 года, приводят огромный фактический материал о массовом нарушении избирательных прав.

Итоги состоявшихся выборов нельзя назвать убедительными также и с учетом того, что победу Бараку Обаме обеспечило начавшееся, в зависимости от положений законодательства отдельных штатов, за 30–45 дней до дня голосования 6 ноября досрочное голосование, в котором приняло участие порядка 33 % всех зарегистрированных американских избирателей. При этом досрочное голосование сопровождалось фактами открытого использования так называемого административного ресурса, вплоть до организованного демократами подвоза своих сторонников на избирательные участки.

Как отмечается в пресс-релизе организаторов исследования, необходимость проведения такого мониторинга назревала с 2002 года, когда первая ограниченная миссия БДИПЧ ОБСЕ выявила "системные и массовые нарушения избирательных прав и свобод в США". После этого каждые два года небольшая группа экспертов БДИПЧ, присутствующая на общенациональных выборах в США, указывала на вопиющие проблемы американских выборов, связанные с попранием избирательных прав и свобод, и давала рекомендации, которые упорно игнорировались властями США.

Решение о проведении дистанционного мониторинга было обусловлено двумя основными факторами. Во-первых, уровень развития современных информационно-коммуникационных средств позволяет оптимизировать мониторинговые процессы, проводя их дистанционно. А во-вторых, власти ряда штатов США, несмотря на имеющиеся международные обязательства допускать международных наблюдателей к мониторингу выборов, запретили под страхом уголовного преследования приближаться к избирательным участкам иностранцам, даже аккредитованным наблюдателям БДИПЧ ОБСЕ.

Хочу не без гордости отметить, что данный пилотный проект получил высокую оценку руководства Российской Федерации. В этой связи было принято решение продолжить использование подобной методики наблюдения за выборами в тех государствах, где отсутствует практика приглашения международных наблюдателей.

Так, в 2013 году был осуществлен дистанционный мониторинг выборов депутатов Бундестага Федеративной Республики Германии 22 сентября, результаты которого были оформлены в вышепредставленную брошюру.

И вновь, благодаря данной методике, мы смогли убедиться, что помимо прямых отклонений от общепризнанных демократических стандартов в Германии (которая также входит в состав «неприкасаемых» развитых демократий) широко применялись политические технологии, направленные на манипулирование волеизъявлением избирателей. Эти технологии использовались ведущими политическими силами страны и не получили должного осуждения ни со стороны власти, ни со стороны международных организаций, ни со стороны экспертов БДИПЧ ОБСЕ, призванных защищать избирательные и политические права и свободы граждан.

Анализ голосования по избирательным округам ФРГ выявил достаточно существенную группу избирателей, легально лишенных своего «второго» голоса – более 53 тыс. человек. Такое игнорирование воли избирателей (а фактически – лишение их права голоса из-за политических убеждений), основанное на законодательно установленной процедуре, грубо попирает избирательные права граждан и противоречит международным принципам равных, подлинных и справедливых выборов, обеспечить проведение которых обязались перед международным сообществом власти Германии.

Таким образом, полное обеспечение соблюдения международных принципов проведения демократических выборов и международных обязательств ФРГ (принципы всеобщего избирательного права, равного избирательного права, тайного голосования, открытых и гласных выборов, подлинных и справедливых выборов, периодических и обязательных выборов) требует от властей Германии дальнейших реформ по имплементации международных стандартов в национальное законодательство о выборах.

А в коалиционный договор, подписанный по результатам выборов между двумя победившими партиями ХДС/ХСС и СДПГ, в котором содержится призыв к России придерживаться правовых и демократических стандартов, необходимо внести поправку, распространив это воззвание и ко всем органам власти Германии.

Форматы международного наблюдения.

Международное наблюдение за выборами может осуществляться индивидуально, в составе группы наблюдателей либо в составе миссии международных наблюдателей.

Кстати, первая в современной истории «миссия международных наблюдателей» была организована в 1857 году, когда представители России (в то время – Российской Империи) совместно с «коллегами» из Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии и Турции приняли участие в наблюдении за ходом выборов на спорных территориях Молдавии и Валахии. Таким образом, Россия стояла у истоков не только организации и проведения демократических выборов (вспомним Рюрика и Новгородское вече), но и международного наблюдения за избирательными кампаниями, хотя, конечно, невозможно поставить знак равенства между той и современными миссиями наблюдателей.

С начала 90-х годов ХХ века и на наших глазах стал формироваться новый институт международного публичного права, регулирующий достаточно специфический вид общественных и международных отношений, связанных с международным наблюдением за выборами и референдумами.

Сегодня при всей гамме разнообразий организации национальных электоральных процедур наблюдается общая тенденция к гармонизации в вопросах регулирования реализации избирательных прав и свобод, в чем можно убедиться, сравнивая выборы в различных государствах мира. Все государства проводят выборы примерно по одинаковой схеме: законодательно устанавливается национальная избирательная система (как в узком, так и в широком смыслах), определяется избирательный корпус и порядок его учета (обязательный или уведомительный), формируются или возлагаются полномочия на независимые избирательные органы, проводится избирательная кампания со своими национальными особенностями по срокам, этапам, ограничениям для участников. Затем – голосование и установление итогов и результатов выборов.

На всех стадиях избирательного процесса с определенного времени (государства приняли соответствующие международные обязательства) стал присутствовать новый специальный субъект – международный наблюдатель. И правовые основы его деятельности регулируются международными актами. Однако их применение происходит по-прежнему в рамках национального законодательства. С точки зрения права это возможно, если допустить, что институт международного наблюдения имеет межотраслевой характер.



Подробнее